PPP下半场：产业资本如何接棒

【财新网】（专栏作家 何杰）PPP模式是公共服务供给模式的重大创新，是供给侧结构性改革的重要举措，更是政府和市场、中央和地方关系的勇敢探索。十九大报告指出，“从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期”，改革形势更加紧迫，改革任务愈加艰巨。尤其在公共服务领域，为满足人民群众日益增长的多样化的美好生活需要，需要进行系统性、全局性和根本性改革。新时代呼吁新作为，在政府统筹全局前提下，鼓励产业资本有序介入，合力开创PPP事业发展新局面。

凝聚共识才能攻坚克难。PPP是政府和社会资本各自发挥比较优势，在全生命周期平等合作、让利共担、创新公共物品供给，是基于政府债务管控及服务付费逻辑的资源配置改革。在PPP模式中，建设施工是基础起点，运营维护是关键环节，“物有所值”地供给公共服务是最终目标，吸引产业资本稳定投入和高效产出是关键。“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，优化风险分担机制设计，需要政府主动作为、讲求担当、注重公平，遵循“损有余而补不足”的指导思想，构建事前讲规则、事中重程序、事后有奖惩的良性循环机制，创造更有利于合作共赢的协作环境，为产业资本打造“避风港”、注入“安心剂”。

产业主导才能续谱辉煌。绩效付费是PPP区别于传统模式的核心特征，基础资产准公益性、绩效考核可操作性、付费机制可实现性，是保障PPP项目真实落地的前提，优选路径是甄选专业、高效的产业资本操盘。据统计，今年1-9月，3万多亿元新成交项目接近一半由八大建筑央企中标，施工利润导向和短期利益驱使，导致风险分配失衡和多向叠加，最终转嫁给地方政府承担，形成潜在风险触发点。特别是，在污水处理、垃圾焚烧、旅游、养老、医疗卫生、教育等高度专业化领域，产业资本具有很强的定价、运营和延展能力，嵌套并主导公共服务供给全流程，有助于实现成本节约、高效供给和保障需求多重目标。

同台竞技才能万马奔腾。《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》披露，截至2017年9月末，572个落地示范项目签约社会资本共944家，其中民企占34.7%，环比降低2.3个百分点；民企参与的示范项目270个，占47.2%，环比降低1.3个百分点，民企参与热情走向“降温期”。激发民资、调动民智、服务民意是PPP的设计初衷，但受观念、认识限制，在准入和招投标环节，民企不同程度遭遇“双重标准”，严重妨碍了统一市场的形成和公平竞争秩序的实现。“公其心，万善出”，以混合所有制改革为契机，消除民企歧视性待遇，实施PPP项目准入负面清单制度，同心聚力方能激发PPP市场活力。

苦练内功才能基业长青。PPP发展“上半场”，地方政府、社会资本及各相关方，处于“摸石头过河”的探索阶段，项目落地周期较长，不确定性风险被放大。需要警惕的是，部分地区“借道”政府购买服务，规避物有所值评价和财政承受能力论证，“大干快上”无运营内容、无绩效付费机制、政府承担无限兜底责任的“伪PPP”项目，财政承受能力论证10%的“红线”失守，预算约束刚性被“击穿”。“不塞不流，不止不行”，破“假PPP”才能立“真PPP”，严肃财政纪律“箭在弦上”，PPP“打假”将自上而下全面展开，不符合“两评”要求、不具备绩效付费基础、完全工程属性等的“空心化”项目，将被整改甚至剔除项目库，为“真PPP”发展腾挪空间。

激励兼容才能提质增效。PPP是财政、金融和产业的“大融合”，利益均衡是伙伴关系持久、健康的关键。产融各方应当紧密围绕改革发展大局，以国家政策导向为指挥棒，解放思想、全面布局、产融结合、精准发力，保证PPP项目推进与国家政策目标高度一致。政府发挥资源配置和合理引导作用，加大信息公开力度，完善激励约束机制，“赏务速而后劝，罚务速而后惩”，以平台公司市场化转型为契机，落实2%的化债奖励，推进存量项目规范转型；宣传区域、行业及项目示范，树立“样板”和“标杆”，贯彻落实“358”奖励机制；对做真PPP、真做PPP以及研究突出者，给予表彰和奖励，促进优胜劣汰和良性循环。■

作者为财政学博士，中国财政学会投融资专委会委员