政策性银行规制征求意见 补短板强化政策性金融定位

【财新网】（记者 张宇哲）政策性银行法律规制的空白即将被填补。

8月28日傍晚，银监会官网发布《中国进出口银行监督管理办法（征求意见稿）》和《中国农业发展银行监督管理办法（征求意见稿）》（下称两个《办法》），意见反馈截止时间为2017年9月27日。

银监会称，起草两个《办法》是为了深化中国进出口银行（下称进出口银行）和中国农业发展银行（下称农发行）改革，弥补监管制度短板。

此次两个《办法》以服务国家战略、实现可持续发展为导向，从规范公司治理结构、激励约束机制、问责制、完善风险管理机制等着手，明确了两家银行的政策性金融定位，政策性业务和自营性业务实施分账管理核算；并建立与政策性业务、自营性业务决策机制和管理流程相适应的责任追究和问责机制、激励考核机制等。

此前十几年，由于三家政策性银行（农发行、进出口银行、国家开发银行）定位不清，既享受政策优惠，又在部分业务领域与商业银行争利，业界一直呼吁出台政策性银行管理条例来规范政策性银行的行为。

目前，仅在1993年颁布的《国务院关于金融体制改革的决定》中，对三家政策性银行的设立宗旨、经营原则、法律组织形式、主要业务、机构设置、财务制度、资金来源及人事任命等做出了规定。而《中国银行业监督管理法》和《中国人民银行法》也仅对政策性银行的金融业务的指导和监督有规定。除此之外，目前没有专门针对政策性银行的法律、行政法规或者较高立法层次的规范性文件。

银监会指出，近年来，进出口银行和农发行整体发展趋势良好，资产规模逐年扩大，内部管理能力逐步提高，在支持经济社会发展方面发挥了重要作用。但是随着经济和金融环境的变化，两家银行业务结构和风险特征也出现了新变化。

据财新记者了解，有关国家开发银行监督管理办法的征求意见稿也将很快公布。银监会有关人士向财新记者介绍，因为三家政策性银行的定位不同、业务类型不同，由此分别发布各自的监督管理办法。

强化政策性金融定位

此前，政策性银行的既有政策性和商业性业务，也有介乎两者之间且“名分”不清的准政策性贷款，很容易成为“灰色地带”。一旦出现风险损失，外界无从判断哪些是政策性业务造成的，哪些是经营不善造成的。而商业银行对于政策性银行的不公平竞争诟病多年，包括资金来源为发债、成本较低等。

此次《办法》强调两家政策性银行应坚持以政策性业务为主体，可以与商业银行合作开展银团贷款等业务，不得利用政策优势开展不公平竞争。“强化资本约束，建立与商业性金融机构互补合作关系，实现长期可持续发展。”

具体而言，农发行的政策性定位是，主要支持维护国家粮食安全、促进农业现代化、改善农村基础设施建设等领域，在农村金融体系中发挥主体和骨干作用；进出口银行的定位是重点支持外经贸发展、对外开放、国际合作、“走出去”等领域。两家机构均要改进和加强普惠金融服务，采取与银行机构合作的方式开展小微企业金融服务。

《办法》还强调了两家政策性银行的党委发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，把党的领导融入公司治理各个环节，被认为是进一步强化了政策性金融定位。

完善激励约束等配套机制

从2007年启动三家政策性银行改革到2015年4月，国务院先后批复了三家政策性银行改革的实施总体方案——明确农发行和进出口银行回归政策性金融、国开行坚持开发性金融机构定位。但由于缺乏配套机制，例如一直没有为国开行的开发性金融立法，也没有制定有效的约束激励制度、商业性与政策性业务的边界和风险分担机制等，被认为是不完整的改革，或将为未来留下争议及风险隐患。

在激励考核机制方面，《办法》强调，对于政策性业务，要侧重对依法合规、履职尽责、服务国家战略成效的考核；对于自营性业务，要侧重对风险管理、合规经营以及可持续发展能力的考核。前述两类业务的绩效考评应淡化规模类、增长类、盈利类指标考核。绩效考评指标应至少包括落实国家政策类、合规经营类和风险管理类，上述三项指标权重应适当高于其他类型指标。

在薪酬机制方面，《办法》综合考虑政策性任务执行效果、合规情况、风险状况和持续发展等因素，对高级管理人员以及对风险有重要影响岗位的员工实行绩效薪酬延期支付和追索扣回制度。

在资本补充机制方面，《办法》要求建立内源性资本积累与外源性资本补充相结合的动态资本金补充机制。

2015年上半年，银监会曾透露，外汇注资增加开行和口行资本金5689亿元人民币。据悉，前述注资以外汇储备委托贷款债转股的方式曲线注资，分别注资国开行、进出口银行480亿美元、450亿美元。另外，财政部也已注资农发行1000亿元人民币。

不过以外汇储备注资前述两家银行属于特殊制度，“外汇储备属于负债，与财政的法律关系一直未厘清；国开行和进出口银行要支持‘一带一路’战略，必须有长期的外汇资金来源。但如何解决长期外汇资本金机制，机制安排上并未理顺，也缺乏合理的法律约束机制。”一位不愿意透露姓名的金融专家表示。

此外，《办法》明确要求政策性银行构建由董事会、高级管理层和监事会组成的公司治理架构，董事会下设专门委员会，形成决策科学、执行有力、监督有效、激励约束合理的公司治理机制；其中专门委员会中，战略发展和投资管理委员会、审计委员会、人事与薪酬委员会成员应包含部委董事。

目前只有国开行制定了公司章程、构建了公司治理架构，其他两家政策性银行均尚未启动前述公司治理建设。■